Aménagement commercial : textes législatifs et réglementaires

Les textes législatifs

Les textes codifiés

Les règles relatives à l’autorisation d’exploitation commerciale et au fonctionnement des Commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) et de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) trouvent leurs fondements au Titre V du Livre VII du Code de commerce (partie législative).

Certaines règles importantes sont également contenues dans le Code de l’urbanisme, notamment l’article L. 425-4 (permis de construire valant autorisation d’exploitation commerciale), l’article L. 111-19 (parc de stationnement des commerces) ou encore les articles L. 600-1-4 et L. 600-10 (spécificités du contentieux de l’urbanisme commercial).

Les grandes lois

• Promulguée le 24 mars 2014, la loi n°2014-366 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové, dite « loi ALUR », a instauré deux nouvelles dispositions visant à réglementer la surfaces des aires de stationnement des commerces et à encadrer le développement des « drive ».
• La loi n°2014-626 du 18 juin 2014 relative à l’artisanat au commerce et aux très petites entreprises, dite  « loi ACTPE»,  a réformé l’urbanisme commercial en modifiant la procédure et les critères de délivrance des autorisations d’exploitation commerciale, ainsi que les attributions et la composition de la CNAC en mettant en place une procédure unique pour le permis de construire et l’autorisation d’exploitation commerciale.
• La loi n°2015-990 du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Croissance », a ajusté certains éléments des précédentes réformes de l’urbanisme commercial, a supprimé l’incessibilité des autorisations d’exploitation commerciale et précisé les règles en matière de modification substantielle des projets.
• La loi n°2018-1021 portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique, dite « loi ELAN », a été promulguée le 23 novembre 2018. Elle prévoit notamment la dispense d’autorisation d’exploitation commerciale pour la réalisation d’un projet d’équipement commercial dans un secteur d’intervention d’une Opération de revitalisation du territoire (ORT) comprenant un centre-ville identifié dans les centres villes bénéficiant d’une ORT et la possibilité pour le préfet de suspendre l’implantation d’un nouveau commerce à l’extérieur des secteurs d’intervention de l’ORT. Cette loi a, par ailleurs, rendu obligatoire une analyse d’impact pour tout projet soumis à autorisation d’exploitation commerciale et a notamment renforcé les procédures « a posteriori » desdites autorisations par les pétitionnaires et de démantèlement des sites qui ont perdu leur commercialité.
• L'article 215 de la loi dite « Climat et Résilience » a posé un principe général : l’interdiction de tout projet d’aménagement commercial qui aurait vocation d’engendrer une artificialisation des sols.
  Ce principe était cependant nuancé par la possibilité d’une dérogation pour les projets artificialisant des sols mais présentant une surface de vente de moins de 10 000 m².
• L'article 97 de la loi n° 2022-217 du 21 février 2022 relative à la différenciation, la décentralisation, la déconcentration et portant diverses mesures de simplification de l'action publique locale, dite « 3DS », prévoit une expérimentation visant à confier aux autorités en charge des autorisations d’urbanisme les autorisations d’exploitation commerciale. L’expérimentation peut prendre place dans les territoires ayant signé une convention d'ORT et dans lesquels les documents d'urbanisme ont été modifiés pour déterminer les conditions d'implantation des équipements commerciaux en prenant en compte les critères fixés au I de l'article L. 752-6 du code de commerce. Par dérogation, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole d'Aix-Marseille-Provence, la métropole de Lyon et la métropole du Grand Paris ne sont pas tenues de conclure une ORT pour participer à l'expérimentation.
• L'article 22 de la loi 2023-973 du 23 octobre 2023 relative à l’industrie verte. Dans le cadre de l’objectif « Zéro artificialisation nette » (ZAN), cet article simplifie l’implantation de sites industriels via une optimisation du foncier, en contribuant également aux objectifs du dispositif de « Requalification des entrées de villes ».

Ce que change la loi industrie verte en matière d’aménagement commercial : dans le cadre d’une Grande opération d’urbanisme (GOU), transformant une ZAE afin d’en favoriser la mixité fonctionnelle, les regroupements de surfaces de vente autorisés de magasins au profit notamment d’implantations industrielles, ne nécessitent plus d’autorisation d’exploitation commerciale s’ils contribuent à la réalisation des objectifs de la GOU, s’ils n’engendrent pas une artificialisation des sols et ne créent pas de surfaces de vente supplémentaires.

Au-delà de la GOU, une phase expérimentale de 3 ans élargit cette facilitation à toutes les ZAE en vue de favoriser la mixité fonctionnelle au profit d’implantations industrielles.

Les textes réglementaires

Les normes règlementaires relatives à l’autorisation d’exploitation commerciale et au fonctionnement des Commissions départementales d’aménagement commercial (CDAC) et de la Commission nationale d’aménagement commercial (CNAC) trouvent leurs fondements au Titre V du Livre VII du Code de commerce (partie règlementaire). Les règles actuellement en vigueur sont largement issues du décret n° 2015-165 du 12 février 2015 relatif à l’aménagement commercial ainsi que du décret n° 2019-331 du 17 avril 2019 relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d'aménagement commercial et aux demandes d'autorisation d'exploitation commerciale (AEC) ; le décret n°2019-563 du 7 juin 2019 relatif à la procédure devant la CNAC et au contrôle du respect des AEC, le décret n° 2019-795 du 26 juillet 2019 relatif à la faculté de suspension de la procédure d’AEC.

Le décret en Conseil d’État du 13 octobre 2022 a précisé la mise en œuvre des dispositions contenues dans la loi « Climat et Résilience » et notamment celles des articles 215 et 216 de ladite loi.                                                                                                 

Ce texte a permis l’entrée en vigueur définitive des nouvelles dispositions en matière d’artificialisation applicables aux autorisations d’exploitation commerciale. Celles-ci ont été intégrées dans le Code de commerce (modifie les articles R752, R752-6, R752-7, R752-10-1, R752-13, R752-21 et R752-43-4 du Code de commerce) et le Code de l’urbanisme (modifie l’article R423-13-2 du Code de l’urbanisme).

Les principales modifications apportées au code de commerce

• Un nouvel article R. 752  : d’une part, cet article rappelle le principe général d’interdiction pour tout projet de nature à artificialiser des sols et, d’autre part, il  précise la définition de l’artificialisation : « est considéré comme engendrant une artificialisation des sols un projet d'équipement commercial dont la réalisation engendre, sur la ou les parcelles cadastrales sur lesquelles il prend place, une augmentation des superficies des terrains artificialisés, au sens du neuvième alinéa de l'article L. 101-2-1 du code de l'urbanisme, par rapport à l'état de ces mêmes parcelles à la date du 23 août 2021 ».
• L’article R. 752-6 a été modifié : ainsi, depuis le 15 octobre 2022, l’analyse d’impact, jointe au dossier de demande d’AEC et réalisée par un cabinet indépendant, doit comporter des éléments présentant les effets du projet en matière d’artificialisation des sols. Néanmoins des dérogations sont prévues : pour tout projet engendrant une artificialisation des sols, le porteur de projet peut solliciter une dérogation en justifiant des critères cumulatifs légaux susmentionnés et en s’appuyant notamment sur des éléments cartographiques.
• Un nouvel article R. 752-10-1 : celui-ci prévoit une « procédure d’avis conforme du préfet » pour les projets d’une surface de vente comprise entre 3000 m² et 10 000 m²  (op. cit., articles 3 et 4).
• L’article R. 752-21 est modifié et mis en cohérence avec les nouvelles dispositions de l’article L. 752-4 du même code : toutes les communes ont désormais la faculté de saisir elles-mêmes la commission départementale d’aménagement commercial (CDAC) pour les projets dont la surface est comprise entre 300 m² et 1000 m², dès lors que ceux-ci engendrent une artificialisation des sols (op. cit., article 5).
• Le décret n° 2023-977 du 23 octobre 2023 a précisé les modalités d'application et notamment les délais d'instruction des demandes et de recueil des avis ainsi que les modalités de saisine de la CNAC sur les évolutions des documents d'urbanisme. L'expérimentation est menée pour une durée de 4 ans à compter du 1^er janvier 2024.

Pour tout projet soumis à AEC dans les territoires participant à cette expérimentation, la demande est instruite et délivrée par l'autorité compétente pour délivrer les autorisations d'urbanisme sans que soit saisie la CDAC et sans que les services déconcentrés de l'État instruisent la demande.

L'arrêté du Préfet autorisant l’expérimentation est pris sur avis conforme de la CNAC au regard notamment de la stratégie d'aménagement commercial du territoire. L'AEC ne peut être délivrée pour une implantation ou une extension qui engendre une artificialisation des sols sauf pour les dérogations mentionnées précédemment

Certaines règles importantes sont également contenues dans le Code de l’urbanisme, notamment au Livre IV (partie règlementaire), notamment à propos des règles sur le permis de construire et son articulation avec l’autorisation d’exploitation commerciale.

Les circulaires

Suite à l’arrêt n° 462720 « Société Poulbric » du Conseil d’État du 16 novembre 2022, la circulaire du 15 novembre 2023 relative aux modalités de calcul de la surface de vente en matière d’aménagement commercial est venue lever les ambiguïtés juridiques du calcul de la surface de vente.

La nouvelle modalité de calcul des surfaces de vente définies par la décision « Poulbric » est d’application immédiate, au jour de la publication de la décision. Dès lors, les demandes d’autorisations administratives sollicitées depuis le 16 novembre 2022 doivent tenir compte de ces modalités de calcul de la surface de vente. Cela s’applique également dans le cas d’une demande de régularisation engagée suite à la mise en demeure du représentant de l’État dans le département conformément à l’article L. 752-23 du code de commerce.